Důvodová zpráva k zákonu č. 262/2006 Sb., zákoník práce

Pracovní právo se na území dnešní České republiky rozvíjí od konce 18. století v souvislosti s rozvojem průmyslu a zrušením nevolnictví. Služební poměr, jakožto základní pracovní vztah, byl právně upraven 26. hlavou rakouského občanského zákoníku z roku 1811 v rámci námezdní smlouvy, která zahrnovala smlouvu o dílo a smlouvu služební, přičemž později dochází k jejich legislativnímu oddělení. Ve smlouvě služební, kterou byl upraven závazek konat po určitou dobu pro jiného služby, na rozdíl od občanskoprávní smlouvy o dílo, spočívá určitý osobní charakter spočívající v nájmu pracovní síly za odměnu. Vlivem tohoto odlišného charakteru služební smlouvy dochází k postupnému odklonu od občanského práva a ke vzniku pracovněprávního zákonodárství, v němž je soukromoprávní zásada smluvní volnosti oslabována potřebou ochrany právního postavení zaměstnance při práci.

V druhé polovině 19. století se rozvíjí ochranné zákonodárství, které se vzhledem k špatné sociální situaci a nevyhovujícímu postavení zaměstnanců v práci, vedoucímu k jejich radikalizaci, snaží garantovat lepší pracovní a mzdové podmínky. Kategoriím zaměstnanců, kteří pracují v nejhorších pracovních podmínkách a zaměstnancům, kteří mají význam pro fungování státu, jsou ve zvláštních předpisech poskytovány garance, které slouží k ochraně jejich zdraví a k odstranění namáhavosti práce. Dochází tak k postupné diferenciaci právní úpravy jednotlivých skupin zaměstnanců. Je vydán například horní zákon a živnostenský řád, v nichž je kladen důraz na ochranu zdraví zaměstnanců a jsou položeny základy nemocenského a důchodového pojištění. V rámci demokratických změn z roku 1867 je možné v rámci tzv. koaliční svobody vytvářet a rozvíjet odborové organizace zaměstnanců i sdružení zaměstnavatelů. Rozvíjí se kolektivní vyjednávání, další složka pracovního práva, která na základě sociálního dialogu byla výrazným regulátorem pracovních podmínek zaměstnanců.

Na počátku 20. století se postupně konstituovala státní služba, která byla legislativně zakotvena zákonem o služebním poměru státních úředníků a zřízenců (služební pragmatika).

Trend ochranného zákonodárství i speciální úprava pracovních podmínek zaměstnanců vykonávajících různé druhy pracovní činnosti pokračuje i po vzniku Československa v roce 1918. Výsledkem je existence rozsáhlého pracovního zákonodárství, které je speciální k úpravě služební smlouvy v občanském zákoníku. Pracovní právo začíná oscilovat mezi právem soukromým a právem veřejným, kdy právní úprava nájmu pracovní síly (sjednávání pracovní smlouvy) je upravena soukromoprávními předpisy převážně povahy a na druhé straně otázky pracovní doby, bezpečnosti práce, kolektivního zastupování a závodních rad ingerují svou úpravou spíše do práva veřejného.

Prohlubuje se roztříštěnost právní úpravy, která je důsledkem snahy státní moci poskytnout větší ochranu pracovního vztahu zaměstnancům, jejichž výkon práce má větší podíl na fungování státu, například služební pragmatika, zákon o obecních pomocnících z roku 1910. Dále se na zaměstnance peněžních ústavů vztahoval zákon č. 54/1932 Sb. z. a n., na soukromé úředníky a jiné zaměstnance v podobném postavení zákon č. 154/1934 Sb. z. a n., na dělníky zaměstnané při stavbách železnic a jejich pomocných ústavech zákon č. 156/1902 ř. z. atd. Prvorepubliková právní úprava přináší zlepšení pracovních podmínek zaměstnanců a jejich zabezpečení. Například zákon o osmihodinové pracovní době z roku 1918, zákon o placené dovolené z roku 1925, zákon o podporách v nezaměstnanosti atd.

V právní úpravě je patrný trend určitých minimálních standardů garantovaných zaměstnanci při výkonu práce, které se začínají utvářet i v mezinárodním měřítku, zejména Mezinárodní organizací práce, založenou v roce 1919.

Za 1. čs. republiky nabývá na významu kolektivní vyjednávání, které výrazně přispívá ke zlepšení postavení zaměstnance v práci, zejména úpravou mzdových a pracovních podmínek. V roce 1937 byly kolektivní smlouvy uznány právně závaznými při úpravě otázek legislativně neupravených, případně ke sjednání výhodnějších pracovních podmínek zaměstnanců oproti zákonné úpravě. Individuální pracovní smlouvy se směly odchýlit od úpravy v kolektivní smlouvě při sjednání výhodnějších podmínek pro zaměstnance. Pro zájmové zastupování zaměstnanců bylo možné u zaměstnavatele zvolit závodní radu (závodní výbor), která hájila hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců, zejména dohlížela na dodržování mzdových a pracovních smluv a řádů, dohlížela na dodržování stanovených pracovních podmínek a ochranu zdraví zaměstnanců. Tyto závodní rady fungovaly v součinnosti s odborovými organizacemi.

Po roce 1945 pokračoval dříve nastoupený trend rozvoje pracovního zákonodárství, byl však násilně přerušen po únoru 1948. Vlivem politické situace se na základě socialistických principů mění charakter pracovního práva. Opouští se podoba smluvního vztahu mezi zaměstnavatelem a fyzickou osobou, jejímž předmětem je směna práce za odměnu. Pracující jsou vlastníky výrobních prostředků a v pozici zaměstnavatele je socialistická organizace hospodařící se státním majetkem. Soukromé vlastnictví a s tím spojené uzavírání pracovněprávních vztahů mezi jednotlivými občany je zakázáno, s nepatrnou výjimkou spočívající v poskytování služeb malého rozsahu pro osobní potřebu. V nově vzniklých právních předpisech je patrné sjednocování právní úpravy pro všechny zaměstnance v pracovním poměru.

Právní úprava pracovněprávních vztahů provedená zákonem č. 65/1965 Sb., zákoníkem práce, s účinností od 1. ledna 1966 představovala vyvrcholení procesu kodifikace pracovního práva. Zákoník práce odstranil přetrvávající diferenciaci právní úpravy zaměstnanců vykonávajících odlišnou práci a vytvořil jednotnou právní úpravu vztahů mezi zaměstnanci a zaměstnavateli. Toto sjednocení bylo důsledkem hospodářského a společenského systému a stejným vztahem všech občanů k výrobním prostředkům, a tím i možností stejného postavení občanů v pracovním procesu. Zákoníkem práce byly upraveny téměř všechny otázky pracovněprávních vztahů vyčerpávajícím způsobem. Ustanovení zákoníku práce byla převážně povahy, nedovolovala smluvní odchýlení na základě vůle subjektů. Ve srovnání s předchozí právní úpravou byla velmi oslabena úloha kolektivního vyjednávání, které již nezajišťovalo sociální dialog mezi zástupci stran pracovního poměru vedoucí k vytvoření odpovídajících pracovních podmínek zaměstnanců.

Odborová organizace (tehdejší Revoluční odborové hnutí) plnila zákonodárnou funkci v legislativním procesu a splynula tak se státem (zaměstnavatelem), přičemž již nemohla důsledně hájit zájmy druhé strany právního vztahu - zaměstnanců. Návrh zákoníku práce připravila Ústřední rada odborů, která vzhledem k neexistenci ministerstva práce zajišťovala péči o pracovněprávní záležitosti, čímž se realizovala proklamovaná teze o přenášení státních funkcí na společenské organizace.

Zákoník práce byl oproti předchozí více než stopadesátileté tradici koncipován jako samostatné povahy, který vylučoval podpůrné použití norem občanského zákoníku na pracovněprávní vztahy. V souvislosti s partikularizací soukromého práva došlo k oddělení pracovního práva od práva občanského. Kromě práva pracovního se rozeznávalo rovněž právo hospodářské a právo zemědělsko-družstevní a pozemkové. V pracovním právu byl opuštěn smluvní charakter právních vztahů typický pro občanské právo a realizoval se úkol pracujících vlastní prací rozvíjet socialistickou společnost. Tento vývoj byl vyústěním obecného trendu východoevropských zemí považovat pracovní právo za právo společenské, kterým se naplňuje budování socialismu. Je třeba podotknout, že československá právní úprava v té době zašla, zejména v likvidaci soukromého sektoru, mnohem dále, nežli ostatní tehdy socialistické státy. Zákoník práce upravil i obecné otázky právní úpravy, například právní subjektivitu, právní úkony, zánik práv a povinností z pracovněprávních vztahů.

Právní úprava byla na tehdejší dobu na relativně vysoké úrovni, měla jednotnou ucelenou koncepci a garantovala zaměstnancům odpovídající pracovní podmínky a zároveň jim poskytovala dostatečnou ochranu. Je možné říci, že po formální stránce odpovídala mezinárodním požadavkům, například minimálním standardům Mezinárodní organizace práce. Vlivem politické situace a centrálně řízeného hospodářství docházelo k oslabování účinnosti práva, vázanost pracovněprávních vztahů právem existovala pouze ve formální rovině, přičemž pracovní právo bylo řízeno direktivně prostřednictvím právních předpisů nižší právní síly. Zákoník práce se tak nestal účinným nástrojem k rozvíjení pracovní iniciativy zaměstnanců a k respektování zákonitostí obsahu pracovněprávních vztahů.

Od vydání zákoníku práce do roku 1989 byly vydány některé dílčí novely, které přinášely určité změny v oblasti zlepšování pracovních podmínek, koncepce zákoníku práce však zůstala nezměněna. Například novela provedená zákonem č. 153/1969 Sb. kromě vytvoření prostoru pro propouštění osob z politických důvodů, přinesla některé pozitivní změny zejména v oblasti pracovní doby, doby odpočinku a náhrady škody, novela provedená zákonem č. 20/1975 Sb. uvedla do souladu právní úpravu skončení pracovního poměru s mezinárodními dokumenty a zvýšila tak ochranu zaměstnance před jednostranným skončením pracovního poměru a zlepšila náhradu škody, novela provedená zákonem č. 188/1988 Sb. přinesla zejména podstatnější změny, které reagovaly na tehdejší ekonomický vývoj, pracovní kázeň, některé další právní otázky a zlepšila postavení zaměstnance v oblasti náhrady škody.

Po roce 1989 dochází vlivem politické a společenské situace k postupnému přizpůsobování právní úpravy potřebám tržního hospodářství, soukromého podnikání, a tím i ke vzniku nových právních forem zaměstnavatelů, zejména fyzických osob a obchodních společností. Zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, a zákon č. 103/1990 Sb., jímž se měnil hospodářský zákoník a který umožnil společné podnikání fyzických osob v rámci obchodních společností, vytvářejí předpoklady vstupu široké škály subjektů do hospodářského života. Podnikatelé mohou nabývat majetek v jakémkoli rozsahu a zaměstnávat neomezený počet zaměstnanců. Ústavním zákonem č. 100/1990 Sb. je vytvořen jednotný systém vlastnictví a všem vlastníkům zajištěno stejné postavení a rovnocenná ochrana. Pluralita působení odborových organizací byla v právním řádu realizována zákonem č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli. Vznik odborových organizací a vymezení jejich působnosti u zaměstnavatelů je upraveno zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů.

Novela zákoníku práce provedená zákonem č. 3/1991 Sb. vytvořila větší prostor pro kolektivní vyjednávání; zároveň upravila uzavírání podnikových kolektivních smluv a kolektivních smluv vyššího stupně. Na tuto novelu navázal zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání.

Vydáním Listiny základních práv a svobod je v čl. 26 každému garantováno právo na svobodnou volbu povolání, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost a občanům právo na hmotné zajištění v přiměřeném rozsahu, pokud nemohou bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací.

V oblasti kolektivního pracovního práva je v čl. 27 zakotveno právo každého se svobodně sdružovat na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Dále je stanoveno, že odborové organizace vznikají nezávisle na státu, a to, že omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku nebo v odvětví.

Dochází tak k omezení ingerencí státu do pracovněprávních vztahů. Odstranění rozdílů v právní úpravě mezi různými formami zaměstnavatelů, zaměstnavateli právnickými a fyzickými osobami je provedeno s účinností od 1. června 1994 novelou provedenou zákonem č. 74/1994 Sb.

Postupně se rozvíjejí 3 základní složky pracovního práva – individuální pracovní právo, kolektivní pracovní právo a oblast zaměstnanosti.

Z režimu zákoníku práce se v roce 1992 vydělila oblast odměňování, kde bylo třeba vytvořit právní úpravu respektující zásadu tržního chování subjektů pracovněprávního vztahu. sekundární upravující odměňování, která už v podnikatelské sféře nevyhovovala, byla s účinností od 1. 1. 1992 nahrazena zákonem č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku; tato právní úprava vychází ze zásady, že každý může činit vše, co mu zákon nezakazuje a vyznává smluvní princip v oblasti odměňování. Pro zaměstnance zaměstnavatelů v nepodnikatelské sféře byla zákonem 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ponechána úprava odměňování, vzhledem k poskytování prostředků na odměňování z veřejných zdrojů.

V roce 1992 byl schválen zákon č. 119/1992 Sb., o cestovních náhradách.

Zákonem č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, je vytvořen procesní mechanismus pro smluvní jednání sociálních partnerů vedoucí k uzavírání kolektivních smluv a pro možnost řešení kolektivních sporů pomocí institutů zprostředkovatele, rozhodce, eventuelně stávky a výluky.

Zákonem č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, a zákonem č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, byl vytvořen nový systém řízení zaměstnanosti, předpoklady pro vznik trhu práce a zároveň zákonné předpoklady úpravy pro hmotné zabezpečení fyzických osob (občanů) v nezaměstnanosti. Uvedené zákony byly s účinností od 1. 10. 2004 nahrazeny novou právní úpravou, a to zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.

S účinností od 1. ledna 2001 se tak zvanou harmonizační novelou provedenou zákonem č. 155/2000 Sb. promítají směrnice Evropských společenství do právního řádu České republiky za účelem dosažení plné slučitelnosti pracovního práva s právem Evropských společenství. Dochází k posílení postavení zaměstnanců v pracovněprávních vztazích (zakotvuje se především zásada rovného zacházení pro muže a ženy a zásada zákazu diskriminace, prohlubuje se právo zaměstnanců na informace a projednání, vytváří se určitý prostor pro zastupování zaměstnanců odbory a radami zaměstnanců, popřípadě zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a klade se zvýšený důraz na bezpečnost a ochranu zdraví při práci a garanci doby odpočinku zaměstnance). Nedochází však k zásadní změně koncepce pracovněprávní úpravy vedoucí k liberalizaci pracovněprávních vztahů.

Předmět úpravy pracovněprávních vztahů v užším smyslu podle dosavadních právních předpisů představuje:

1. Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění zákona č. 88/1968 Sb., zákona č. 153/1969 Sb., zákona č. 100/1970 Sb., zákona č. 20/1975 Sb., zákona č. 72/1982 Sb., zákona č. 111/1984 Sb., zákona č. 22/1985 Sb., zákona č. 52/1987 Sb., zákona č. 98/1987 Sb., zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 3/1991 Sb., zákona č. 297/1991 Sb., zákona č. 231/1992 Sb., zákona č. 264/1992 Sb., zákona č. 590/1992 Sb., zákona č. 37/1994 Sb., zákona č. 74/1994 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 287/1995 Sb., zákona č. 138/1996 Sb., zákona č. 167/1999 Sb., zákona č. 225/1999 Sb., zákona č. 29/2000 Sb., zákona č. 155/2000 Sb., zákona č. 220/2000 Sb., zákona č. 238/2000 Sb., zákona č. 257/2000 Sb., zákona č. 258/2000 Sb., zákona č. 177/2001 Sb., zákona č. 6/2002 Sb., zákona č. 136/2002 Sb., zákona č. 202/2002 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 311/2002 Sb., zákona č. 312/2002 Sb., zákona č. 274/2003 Sb., zákona č. 362/2003 Sb., zákona č. 46/2004 Sb., zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 562/2004 Sb., zákona č. 563/2004 Sb., zákona č. 628/2004 Sb., zákona č. 169/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb. a zákona č. 342/2005 Sb.,

2. zákon č. 475/2001 Sb., o pracovní době a době odpočinku zaměstnanců s nerovnoměrně rozvrženou pracovní dobou v dopravě,

3. nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony, ve znění nařízení vlády č. 461/2000 Sb., nařízení vlády č. 342/2004 Sb. a nařízení vlády č. 516/2004 Sb.,

4. zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění zákona č. 590/1992 Sb., zákona č. 10/1993 Sb., zákona č. 37/1993 Sb., zákona č. 74/1994 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 217/2000 Sb., zákona č. 257/2004 Sb. a zákona č. 436/2004 Sb.,

5. zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění zákona č. 590/1992 Sb., zákona č. 10/1993 Sb., zákona č. 40/1994 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 201/1997 Sb., zákona č. 225/1999 Sb., zákona č. 217/2000 Sb., zákona č. 492/2001 Sb., zákona č. 308/2002 Sb., zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 421/2002 Sb., zákona č. 362/2003 Sb., zákona č. 562/2004 Sb., zákona č. 563/2004 Sb. a zákona č. 626/2004 Sb.,

6. zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 155/1995 Sb., zákona č. 220/2000 Sb., zákona č. 151/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu č. 199/2003 Sb. a zákona č. 255/2005 Sb.,

7. zákon č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli, ve znění zákona č. 3/1991 Sb.,

8. zákon č. 119/1992 Sb., o cestovních náhradách, ve znění zákona č. 44/1994 Sb., zákona č. 125/1998 Sb., zákona č. 36/2000 Sb., zákona č. 132/2000 Sb., zákona č. 220/2000 Sb., zákona č. 309/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb.

9. § 13 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 202/2005 Sb.

Současná úprava pracovněprávních vztahů provedená zákoníkem práce je úpravou komplexní a samostatnou.

Zákoník práce je základním předpisem pracovního práva, který upravuje smluvní pracovněprávní vztahy. Vedle něj jsou některé otázky odměňování, kolektivních pracovněprávních vztahů, zaměstnanosti a pracovních vztahů některých typů zaměstnanců řešeny zvláštními zákony, které mají větší nebo menší vztah k zákoníku práce.

Odměňování zaměstnanců zaměstnavatele hrazené převážně z veřejných zdrojů je upraveno v zákoně o platu.

Odměňování ostatních zaměstnanců upravuje zákon o mzdě.

Kolektivní pracovněprávní vztahy jsou vyjma zákoníku práce řešeny v zákoně o kolektivním vyjednávání, který řeší převážně procesní otázky a v zákoně, kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli. Na tyto zákony navazuje řada prováděcích právních předpisů, které rozvádějí obecnou zákonnou úpravu.

Pracovní vztahy některých zaměstnanců jsou vzhledem ke specifikám jimi vykonávané činnosti (služby) upraveny zvláštními zákony, které jsou v určitém (pevnějším nebo volnějším) vztahu k zákoníku práce. Jedná se například o pracovní vztahy státních zástupců které upravuje zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů nebo služební poměr příslušníků některých ozbrojených sborů upravený zákonem č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů. [Zákon č. 186/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, bude nahrazen zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jehož účinnost má nastat od 1. ledna 2006.] S úplnou účinností od 1. ledna 2007 upravuje služební vztahy občanských státních zaměstnanců zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Některé pracovněprávní vztahy učitelů vysokých škol upravuje zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů.

Další odchylku od obecné úpravy pracovněprávních vztahů představuje od 1. 1. 2003 zákon č. 312/2002 Sb., úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb.

Současné pracovní právo, které je chápáno jako právní odvětví existující na pomezí mezi právem soukromým a veřejným, má v současné době samostatnou povahu. Na pracovněprávní vztahy tak nelze přímo použít normy jiného právního odvětví, například práva občanského. Pracovněprávní vztah je možné vymezit jako vztah mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem, jehož předmětem je výkon práce, která se na rozdíl od činností, které jsou upraveny občanskoprávními normami, vyznačuje vztahem organizační podřízenosti; zaměstnanec zpravidla vykonává práci v prostorách zaměstnavatele, jeho jménem, na jeho náklady a odpovědnost a nestává se vlastníkem výsledku práce. Tato činnost je hlavním zdrojem příjmu zaměstnance a je mu poskytována náležitá právní ochrana. Oproti občanskoprávním vztahům není zaměstnavatel a zaměstnanec ve zcela rovném postavení, proto je účelem právní úpravy posilovat postavení zaměstnance.

Samostatnost pracovněprávní úpravy přináší mnohé výhody při aplikaci a interpretaci právních norem, na druhé straně však úplné odtržení od občanského práva vede, při povaze zákoníku práce, k negativním dopadům z hlediska samotné ochrany zaměstnance. V současných společenskoekonomických podmínkách tak dochází k obcházení pracovněprávní úpravy a k využívání nástrojů občanského práva, které respektuje smluvní volnost, potřebnou a požadovanou liberalizovanými společenskými vztahy. Z formálního hlediska dále dochází k dublování právní úpravy obecných institutů a k rozcházení se s obecnými zásadami a principy civilního (občanského) práva.

Zákoník práce, jakož i další pracovněprávní předpisy jsou v souladu s mezinárodněními právními dokumenty závaznými pro Českou republiku a v souladu s právem Evropských společenství, přičemž harmonizace s právem Evropských společenství je průběžně zabezpečována. Při posuzování souladu s ústavními zákony České republiky, zejména s Listinou základních práv a svobod, vyvstává otázka případného rozporu dosavadní úpravy zákoníku práce, která vychází ze zásady „co není dovoleno, je zakázáno“, s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle kterého každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. K této otázce se svými nálezy ze dne 1. listopadu 1995 sp. zn. II ÚS 192/95 ¹⁾ a ze dne 2. července 1996 sp. zn. I US 27/96 ²⁾ vyjádřil i Ústavní soud. Z jeho, do určité míry protichůdných, rozhodnutí ohledně povahy právních norem zákoníku práce nelze však vyvodit jednoznačný závěr pro jejich interpretaci.

povaha zákoníku práce, která přetrvává i navzdory jeho novelizacím v posledních letech, je závažnou překážkou dalšího rozvoje pracovněprávních vztahů. Zaměstnanec a zaměstnavatel mohou svými právními úkony zakládat práva a povinnosti pouze v mezích ustanovení zákoníku práce a nemohou si vzájemně projevenou vůlí odchylně upravit otázky, které zákoník práce výslovně nedovoluje. V případech, kdy by souhlasná vůle zaměstnance a zaměstnavatele měla za následek zlepšení pracovních podmínek zaměstnance, se tak současné pojetí dostává do rozporu se základní funkcí pracovního práva, s ochranou právního postavení zaměstnance při výkonu práce.

Jedním ze základních cílů pracovněprávních norem je plnit ochrannou funkci ve vztahu k zaměstnanci. V pracovním poměru je kogentními ustanoveními zákoníku práce garantováno zaměstnanci relativně pevné postavení, které mu zajišťuje odpovídající pracovní podmínky, omezenou dobu výkonu práce při relevantním odpočinku, náhradu škody a ochranu před jednostranným skončením pracovního poměru. Současná právní úprava v tomto ohledu vyhovuje mezinárodním standardům. Právní úprava pracovních podmínek, pracovní doba, ochrana zaměstnance před jednostranným skončením pracovního poměru odpovídá standardům vyplývajícím z mezinárodně právních dokumentů, zejména z příslušných úmluv Mezinárodní organizace práce.

Zvýšená ochrana zaměstnance však na druhé straně popírá do určité míry možnost smluvní volnosti, kdy se subjekty nemohou vlastní vůlí odchýlit od kogentních ustanovení zákoníku práce.

Dosavadní zákoník práce nedostatečně vymezuje předmět své působnosti, chybí vymezení charakteru tzv. závislé práce, která by byla výlučně řešena pracovněprávními předpisy. V praxi tak často dochází k obcházení zákoníku práce a k uzavírání právních vztahů, jejichž předmětem je výkon závislé práce, podle norem občanského zákoníku, popřípadě obchodního zákoníku. Subjekt, pro něhož je práce konána, je v občanskoprávním vztahu zbaven mnoha povinností, které stanoví pracovněprávní normy a na druhé straně je fyzická osoba vykonávající práci zbavena ochrany a postavena do rovného postavení se subjektem, pro něhož práci koná.

Pracovní právo by mělo výlučně upravovat závislou práci zaměstnance pro zaměstnavatele, při níž je na rozdíl od občanskoprávních vztahů, prolomen princip rovnosti a smluvní volnosti a je třeba poskytovat zaměstnanci ochranu jeho faktického i právního postavení v zaměstnaneckém vztahu vytvořením právních garancí.

Dosavadní právní úprava zákoníku práce byla harmonizována s právem Evropských společenství, stalo se tak zejména jeho změnou provedenou zákonem č. 155/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, s účinností od 1. 1. 2001 a zákonem č. 46/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, s účinností od 1. 3. 2004. Platný zákoník práce vychází ze zásady rovnosti mezi muži a ženami.

V rámci zhodnocení je možné považovat stávající právní úpravu pracovněprávních vztahů obsaženou v zákoníku práce za vcelku odpovídající základnímu účelu pracovního práva, kterým je vytvořit právní rámec pro výkon závislé (podřízené) práce zaměstnancem pro zaměstnavatele za odměnu, při záruce odpovídajícího právního postavení zaměstnance a podmínek pro výkon jeho práce. Při současném vývoji společnosti je však dosavadní samostatná koncepce zákoníku práce v právním řádu shledávána jako nedostačující a je třeba ji změnit a přiblížit ji obecnému civilně právnímu základu, který je obsažen v občanském zákoníku. Nové pojetí zákoníku práce hodlá vycházet z dosažené úrovně společenských a ekonomických vztahů a odpovídá mezinárodním trendům vývoje pracovního práva. Je potřebné dále liberalizovat pracovněprávní vztahy a vymezit jejich vztah k platnému, tzn. dosavadnímu občanskému zákoníku tak, aby byl při zachování specifik pracovněprávní úpravy zvýrazněn společný soukromoprávní charakter úpravy, koncipovaný podle zásady „co není zakázáno, je dovoleno“ (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky). V novém zákoníku práce se navrhuje upravit zejména tyto základní otázky:

-vymezit použití norem občanského zákoníku pro pracovněprávní vztahy,

-definovat předmět (objekt) pracovněprávních vztahů, jímž bude výkon závislé práce,

-posilovat princip liberalizace rozšířením smluvní volnosti účastníků pracovněprávních vztahů při respektování principu rovného zacházení, kogentními normami garantovat zaměstnancům základní práva a pracovní podmínky, v dalších otázkách vytvořit prostor zejména pro smluvní ujednání,

-jako základní pracovněprávní vztah upravit pracovní poměr,

-v pracovněprávních vztazích upravit rovněž výkon závislé práce mimo pracovní poměr, a to v dohodách o pracích konaných mimo pracovní poměr (dohoda o provedení práce a dohoda o pracovní činnosti), jako je tomu podle dosavadní právní úpravy s tím, že se navrhuje zrušit některé omezující podmínky,

-v pracovním poměru jako základním pracovněprávním vztahu pro výkon závislé (podřízené) práce, jakož i v dohodách o pracích konaných mimo pracovní poměr, poskytovat zaměstnanci ochranu a záruku odpovídajícího pracovního postavení,

-vymezit vzájemný vztah zákona, kolektivní smlouvy, pracovní smlouvy, dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, popřípadě vnitřního předpisu tak, že zákonná úprava vymezí (upraví) základní otázky (standardy) a vytvoří prostor pro smluvní ujednání účastníků pracovněprávních vztahů, v rámci tohoto prostoru je možné sjednat pro zaměstnance výhodnější úpravu v kolektivní smlouvě, přičemž pracovní smlouvou, popřípadě dohodami o pracích konaných mimo pracovní poměr bude dále možné tuto výhodnost vzhledem k zákonné úpravě a úpravě v kolektivní smlouvě ještě rozšířit; zároveň bude třeba vymezit vztahy mezi jednotlivými právními úkony, popřípadě vnitřním předpisem,

-vymezit zákonná oprávnění odborových organizací působících u zaměstnavatelů,

-obdobně jako v dosavadním zákoníku práce bude respektována zásada rovnosti a zákaz diskriminace s tím, že se předpokládá vydání zákona o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon).

Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1966, je součástí právního řádu České republiky již 39 let. Za dobu své platnosti byl celkem čtyřicet sedm krát změněn.

S ohledem na postupně přijímané podstatné změny zákoníku práce, kdy jeho obsah byl dotčen zejména novelizacemi přijatými zákonem č. 153/1969 Sb., zákonem č. 20/1975 Sb., zákonem č. 188/1988 Sb., zákonem č. 3/1991 Sb., zákonem č. 231/1992 Sb., zákonem č. 74/1994 Sb., zákonem č. 155/2000 Sb. a zákonem č. 46/2004 Sb. se postupně stal nepřehledným pro uživatelskou veřejnost.

1. Měnit právní povahu dosavadního zákoníku práce ovládaného přístupem, podle kterého platí, „co není dovoleno, je zakázáno“, není schůdné. Proto je hlavním a rozhodujícím důvodem pro zpracování nové úpravy pracovněprávních vztahů v zákoníku práce skutečnost, že je nutné změnit základní přístupové hledisko, které musí napříště akcentovat základní ústavní přístup, který je vlastní oboru soukromého práva, podle kterého platí, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky). Tímto základním přístupovým postulátem má být ovládána nová úprava pracovněprávních vztahů v zákoníku práce. Tento přístup je vyjádřen v ustanovení § 2 odst. 1 věta první.

2. Vzhledem ke skutečnosti, že se legislativní práce na přípravě zcela nového občanského zákoníku opožďují, navrhuje se s koordinací nové právní úpravy pracovněprávních vztahů nečekat a koncipovat tuto úpravu ve vztahu k platnému, tzn. dosavadnímu občanskému zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů).

3. Základním přístupovým hlediskem má být, že právních norem (ustanovení) občanského zákoníku bude v pracovněprávních vztazích podle nového zákoníku práce použito jen tehdy, bude-li to výslovně stanoveno (§ 4). Má se tedy jednat o legislativní přístup, který vychází z techniky příslušných právních norem občanského zákoníku. Na příslušná ustanovení občanského zákoníku, která mají být aplikována v pracovněprávních vztazích, se navrhuje v zákoníku práce odkázat.

4. Dalším přístupovým hlediskem obsahu zákoníku práce je soustředění více dosavadních samostatným zákonů do jednoho zákona. Na rozdíl od existujícího právního stavu, představovaného dosavadním zákoníkem práce, zákonem o mzdě, zákonem o cestovních náhradách a zákonem č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli, ve znění zákona č. 3/1991 Sb., se navrhuje, aby problematika, kterou uvedené zákony obsahují, byla napříště soustředěna v novém zákoníku práce a uvedené zákony byly zrušeny nebo jejich dosah byl podstatně zúžen. Půjde o část šestou (Odměňování za práci, odměna za pracovní pohotovost a srážky z příjmu v pracovněprávním vztahu), část sedmou (Náhrada výdajů poskytovaných zaměstnanci v souvislosti s výkonem práce) a část dvanáctou (Informování a projednání v pracovněprávních vztazích a oprávnění odborové organizace, rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci).

5. Současně se navrhuje změnit dosavadní zákon o platu tak, že se bude vztahovat jen na odměňování služebních vztahů vojáků z povolání podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.

6. Za zaměstnance i nadále budou jednat zástupci zaměstnanců, kterými jsou odborové organizace, rady zaměstnanců nebo zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.

Zásadu, že u zaměstnavatele působí jeden zástupce zaměstnanců pro účely informování a projednání, se navrhuje zachovat. S výjimkou zákonem stanovených případů tedy nebudou u jednoho zaměstnavatele působit rady zaměstnanců popř. zástupců pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci spolu s odborovými organizacemi. Na rozdíl od dosavadní úpravy se navrhuje umožnit zvolení rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u každého zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace, nikoli až od počtu 25 zaměstnanců.

Dále se navrhuje, aby rady zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci již nezanikaly, jestliže u zaměstnavatele začne působit odborová organizace. K zániku těchto zástupců zaměstnanců by mělo dojít teprve uplynutím jejich volebního období, pokud k jejich zániku nedojde z jiných zákonem stanovených důvodů. Jedním z těchto důvodů je pokles počtu členů rady zaměstnanců na méně než tři. Druhým důvodem je skutečnost, že byla uzavřena kolektivní smlouva u zaměstnavatele. Uzavření kolektivní smlouvy znamená, že odborová organizace si již získala dostatečnou autoritu. V takovém případě se jeví zbytečné, aby u zaměstnavatele stále působily dva druhy zástupců zaměstnanců, vůči nimž by zaměstnavatel plnil stejné povinnosti v oblasti informování a projednání.

Kolektivní smlouvy budou moci i nadále uzavírat se zaměstnavatelem jen odborové organizace, které uzavírají kolektivní smlouvu i za zaměstnance, kteří nejsou odborově organizováni. Z této koncepce pak vyplývá i postup v případě, že u zaměstnavatele působí více odborových organizací. Zaměstnavatel jedná o uzavření kolektivní smlouvy se všemi odborovými organizacemi. Odborové organizace vystupují a jednají s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, nedohodnou-li se mezi sebou a se zaměstnavatelem jinak. Tak je zajištěno, že kolektivní smlouvou jsou pokryti všichni zaměstnanci.

Obdobně se navrhuje zachovat zásadu, že odborové organizace jednají i za zaměstnance, kteří nejsou odborově organizováni, také v případě informování, projednávání a udělování souhlasu. Jde-li o případy týkající se všech nebo většího počtu zaměstnanců, plní zaměstnavatel povinnost informování, projednání či souhlasu a dohody ke všem odborovým organizacím, které u něj působí. Jde-li o záležitosti, týkající se jednotlivého zaměstnance, může si zaměstnanec, který není odborově organizován, určit, která odborová organizace za něj bude jednat; neurčí-li jinak, jedná za něj odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru.

Navrhuje se dále doplnit pracovněprávní úpravu o podrobnější úpravu oprávnění vyšších odborových organizací jednajících v pracovněprávních vztazích za zaměstnance České republiky, příspěvkových organizací, státních fondů a územních samosprávných celků jednat a zaujímat stanoviska k návrhům týkajícím se podmínek zaměstnávání a výkonu práce i odměňování zaměstnanců.

Navržená úprava postavení zástupců zaměstnanců, která byla zapracována do našeho právního řádu poprvé novelou zákoníku práce provedenou zákonem 155/2000 Sb., je v souladu s čl. 27 odstavec 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a se závazky České republiky, vyplývající pro ni z mezinárodních smluv, kterými jsou především úmluva Mezinárodní organizace práce č. 87/1948, o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (č. 489/1990 Sb.) a úmluva Mezinárodní organizace práce č. 135/1971, o ochraně zástupců pracovníků v podniku a úlevách, které jim mají být poskytnuty (č. 108/2001 Sb. m. s.). Postavení odborových organizací na jedné straně a rad zaměstnanců, resp. zástupců zaměstnanců oblast pro bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na straně druhé není rovné, avšak též jejich se zásadně liší. Rady zaměstnanců a zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci jsou určeni k realizaci práva zaměstnanců na informace a projednání, na rozdíl od odborových organizací, které mají navíc právo vystupovat v pracovněprávních vztazích a které jsou oprávněny kolektivně vyjednávat a uzavírat se zaměstnavatelem kolektivní smlouvu. Předložený návrh vytváří zároveň předpoklad pro ratifikaci úmluv Mezinárodní organizace práce č. 151/1978, o ochraně práva organizovat se a o řízení pro stanovení podmínek zaměstnání ve veřejné službě a č. 154/1981, o podpoře kolektivního vyjednávání.

7. Nadále se počítá s existencí zákona o kolektivním vyjednávání, který však bude v souvislosti s novým zákoníkem práce změněn.

8. Další koncepční změnou v novém zákoníku práce má být to, že zákoník práce by měl v části páté (Bezpečnost