Důvodová zpráva k zákonu č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví

Prevence infekčních nemocí, ale i otázky ochrany populace před zdravotními riziky plynoucími z vnějšího prostředí, životosprávy a chování člověka, stejně jako péče o individuální zdraví, historicky příslušela do zdravotnictví. K této ochraně byla ustavena na konci 19. století tzv. zdravotní policie, zabývající se především očistou prostředí, ke které postupně přibyly odborné vyšetřovací ústavy (hygienické ústavy universit v Praze a Vídni). Vyšetřovací ústavy zkoumaly potraviny a prováděly chemické a bakteriologické vyšetřování nakažlivých zárodků ve vodě, krvi apod.

Preventivní medicína začala postupovat od odvracení škod, kterými je ohrožováno lidské zdraví K prostředkům, kterými by bylo možné přispět k jeho podpoře a rozvinutí. Na tyto principy preventivní medicíny navázal Státní zdravotní ústav, založený v r. 1925, a poté soustava hygienických stanic, výzkumných ústavů a instituty hlavního hygienika, okresních a krajských hygieniků (orgánů hygienické a protiepidemické služby), vykonávajících státní správu v hygienické a protiepidemické péči.

Organizaci, působnost a pravomoc orgánů hygienické a protiepidemické služby upravil zákon č. 4/1952 Sb. Ten byl v roce 1966 nahrazen zákonem č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, který, ve znění novel, je poslední dosud platnou právní úpravou této oblasti.

Uvedený zákon neobsahuje, až na několik obecných ustanovení, hmotněprávní úpravu podmínek ochrany životních a pracovních podmínek včetně prevence infekcí, a řeší v zásadě jen organizaci hygienické služby. V rozporu s ústavním pořádkem práva a povinnosti osob v ochraně životních podmínek upravují prováděcí právní předpisy, vydané převážně na úrovni směrnic a výnosů Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR v letech 1954 až 1990, publikované ve sbírce Hygienické předpisy a registrované ve Sbírce zákonů. S ohledem na způsob publikace je tato právní úprava pro adresáty právních povinností i obtížně dostupná. Pro zásadní nedostatečnost právní úpravy, obsažené v zákoně o péči o zdraví lidu, se vývoj legislativy v oblasti ochrany životních podmínek od r. 1990 zastavil. To má za následek výrazné zaostávání právních předpisů za novými odbornými poznatky, úpravou platnou v Evropských společenstvích i potřebami praxe a komplikování podnikatelské činnosti i výkonu státního zdravotního dozoru nadměrnou administrativou.

I pravomoc a působnost hygieniků je v zákoně o péči o zdraví lidu upravena jen na obecné úrovni, takže jejich meze jsou stanovovány pouze výkladem. Stejně jako hmotněprávní úprava je i působnost a pravomoc orgánů hygienického dozoru nadto řešena směrnicemi a výnosy, které provádějí zákon o péči o zdraví lidu. Ani to není v souladu s ústavním pořádkem, zejména s těmi principy Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod, které stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen na základě zákona a v jeho mezích a povinnosti osob lze uložit pouze zákonem nebo na základě zákona.

Hygienický dozor jako součást státní zdravotní správy a druh státní kontroly je vykonáván hygienikem, který je správním úřadem (krajský hygienik včetně hygienika hl. m. Prahy) nebo zvláštním orgánem okresního úřadu (okresní/městský hygienik). Na výkonu hygienického dozoru se na základě přenosu působnosti hygienika podílejí i zaměstnanci zdravotnických zařízení, kterými hygienické stanice jsou.

Novely zákona o péči o zdraví lidu, které se v oblasti ochrany životních podmínek dotkly pouze struktury orgánů a zařízení hygienické služby, nepřinesly nápravu uvedených nejasností. Rozsah právní úpravy, který by bylo třeba přijmout by ostatně byl tak široký, že by si vyžádal nový zákon, který sice Ministerstvo zdravotnictví opakovaně připravilo, jeho přijetí však bránil nedostateK shody o způsobu transformace orgánů hygienické služby.

Zatímco působnost orgánů hygienické služby se od platnosti zákona o péči o zdraví lidu nezměnila, vznikly v následujících letech nové správní úřady, zabývající se životním prostředím; jiné, již existující instituce rozšířily svou působnost i na otázky dosud spravované orgány hygienické služby. Tím došlo nejen k duplicitě hmotněprávní úpravy, ale i působnosti správních úřadů. Cílem navrhovaného zákona proto, vedle stanovení rozsahu veřejného zájmu v ochraně veřejného zdraví, je i vymezení úkolů orgánů ochrany veřejného zdraví tak, aby byly duplicity, které přinášejí plýtvání veřejnými prostředky, odstraněny.

Pokud jde o strukturu orgánů a zařízení hygienické služby, hygienické stanice byly v průběhu platnosti zákona o péči o zdraví lidu nejprve začleněnými zařízeními ústavů národního zdraví bez právní subjektivity a hygienici byli zvláštními orgány národních výborů a ve své většině i řediteli příslušných hygienických stanic. V důsledku zániku povinnosti začleňování zdravotnických zařízení do ústavů národního zdraví novelou zákona o péči o zdraví lidu, provedenou zákonem č. 425/1990 Sb., se zařízení hygienické služby (hygienické stanice) postupně stala samostatnými právními subjekty. Krajské orgány a zařízení hygienické služby byly podřízeny Ministerstvu zdravotnictví. Okresní/městské hygienické stanice zůstaly, i po této úpravě, zařízeními okresních úřadů/magistrátů měst Brna, Plzně, Ostravy a hl. m. Prahy a okresní hygienici zvláštními orgány okresních úřadů (magistrátů uvedených měst). Usměrňování výkonu hygienické péče v celostátních záležitostech zůstalo v kompetenci hlavního hygienika ČR.

Hygienici jako monokratické orgány státní správy jsou jedinými nositeli státní správy v oboru hygienického dozoru. Výkon hygienického dozoru v tak široké oblasti, jakou ochrana životních a pracovních podmínek včetně prevence infekcí je, však nevykonává, ani reálně nemůže vykonávat, sám hygienik. Proto je zabezpečení výkonu hygienického dozoru řešeno přenosem státní správy na zaměstnance hygienické stanice. Hygienické stanice jsou zdravotnickými zařízeními a zákonem je jim uloženo zajišťovat podklady pro hygienický dozor a podílet se na jeho výkonu. Vedle toho mohou na objednávku a za úhradu provozovat služby.

Nedostatky platné právní úpravy lze shrnout takto:

-nesoulad s ústavním pořádkem ČR,

-absence komplexní zákonné úpravy práv a povinností osob v ochraně veřejného zdraví,

-absence jednoznačného vymezení rozsahu státní kontroly, a působnosti a pravomoci orgánů, které ji vykonávají,

-několikaletá stagnace právní úpravy ochrany životních podmínek a tím její zaostávání za odborným vývojem, potřebami praxe a úpravou platnou v zemích ES,

-duplicita úpravy některých složek ochrany veřejného zdraví s později vydanými zákony (např. zákonem o ochraně ovzduší, zákonem o odpadech).

Návrh zákona o ochraně veřejného zdraví uvedené nedostatky odstraňuje. Stanoví rozsah veřejného zájmu v ochraně zdraví populace a jejích skupin (veřejného zdraví) a s tím související povinnosti osob. Pro výkon státní kontroly (státního zdravotního dozoru) vymezuje působnost a pravomoc orgánů ochrany veřejného zdraví. S ohledem na účinnost ústavního zákona č. 347/1997 Sb. a připravované zrušení zákona o územním členění státu (zák. č. 36/1960 Sb.) se navrhuje vymezit správní obvody krajských hygieniků jako správních úřadů druhého stupně v soustavě orgánů ochrany veřejného zdraví.

Návrhem zákona se významně zužuje dnešní velký rozsah hygienického schvalování návrhů na dovoz a výrobu výrobků před zahájením dovozu (výroby). Vychází se z toho, že specifické zákony podřadily některé dosud schvalované činnosti pod jiné režimy, například posuzování shody. V ostatních případech se individuální schvalování nahrazuje širší právní úpravou, tj. právními předpisy. Tím se odstraňují v oblasti zdravotnictví překážky volného oběhu výrobků a nadměrná byrokracie, která sama o sobě nemůže garantovat zdravotně nezávadné výrobky na trhu, neboť není dokladem o tom, co výrobce nebo dovozce skutečně na trh uvede. Toto východisko navrhovaného zákona je plně v souladu s právem Evropských společenství a jeho nepřijetí je odmítnutím práva ES.

Jako součást soustavy orgánů ochrany veřejného zdraví se zachovávají zvláštní v resortu vnitra a obrany; ruší se pouze specializovaná hygienická služba v resortu spravedlnosti (vězeňské službě), zabezpečovaná tradičně v celém rozsahu zaměstnanci hygienické služby resortu zdravotnictví. K návrhu na zrušení přispěl i požadavek zcivilnění vězeňství.

Návrh zákona a jeho prováděcích právních předpisů je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republiky vázána. V jednotlivých oblastech právní úpravy je připraven podle Direktiv Evropské unie a je tedy kompatibilní s komunitárním právem. Detailní přehled transponovaných Direktiv je uveden ve zvláštní části důvodové zprávy v souvislosti s příslušnými ustanoveními návrhu zákona.

Jednání v Bruselu v červnu 1998 a v lednu 1999 zavázala Ministerstvo zdravotnictví k transpozici Direktiv EU, obsažených v návrhu zákona, k počátku roku 2000. S ohledem na vrácení návrhu zákona vládě v prvém čtení Poslanecké sněmovny zákon nemůže nabýt předpokládané účinnosti od 1. 1. 2000. Pokud však bude přijat, lze zabezpečit jeho účinnost před zahájením nového hodnocení připravenosti ČR ke vstupu do EU v červenci r. 2000. To platí i o jeho prováděcích právních předpisech, jejichž odborné návrhy byly Parlamentu ČR předloženy 13. března 1999.

Ochrana veřejného zdraví je právně i institucionálně rozvíjena ve všech vyspělých s