Důvodová zpráva
OBECNÁ ČÁST
K důležitým předpokladům úspěšného budování naší socialistické společnosti patří také ochrana socialistické ekonomiky, života, zdraví a majetku občanů. Tento úkol zabezpečuje socialistický stát prostřednictvím celé soustavy orgánů a organizací. Významné místo při plnění tohoto úkolu náleží ochraně před požáry.
I když byla přijata celá řada opatření směřujících ke zkvalitnění ochrany před požáry, je situace na tomto úseku nepříznivá. Za posledních deset let (1975 - 1984) vzniklo na území Československé socialistické republiky 60 559 požárů s přímou škodou 2633 mil. Kčs. Při těchto požárech bylo usmrceno 1329 osob a 7470 zraněno. Z tohoto počtu připadá na území České socialistické republiky 45 964 požáry s přímou škodou 1821 mil. Kčs. Při nich bylo usmrceno 906 osob a 5918 zraněno. Kromě toho v důsledku přerušení nebo zastavení výroby, rekonstrukce poškozených výrobních zařízení, nákladů na přesuny pracovních sil apod. vznikly rozsáhlé následné škody. Odhad těchto škod je v České socialistické republice za léta 1975 - 1984 cca 4870 mil. Kčs. Zároveň je však třeba konstatovat, že včasnými a správně provedenými zásahy jednotek požární ochrany a za pomoci občanů byly zachráněny hodnoty bezprostředně ohrožené požáry ve výši 14 777 mil. Kčs.
Příčiny vysoké požárovosti spočívají zejména v tom, že požární ochrana se ještě všude nestala neoddělitelnou součástí zabezpečování výrobních a ostatních úkolů orgánů a organizací. Jde zejména o nedůslednost vedoucích a ostatních pracovníků při plnění úkolů na úseku požární ochrany, neznalost a nedodržování příslušných předpisů, zvláště při činnostech spojených se zvýšeným požárním nebezpečím, porušování technologické a pracovní kázně a všeobecné podceňování požárního nebezpečí. Tento nežádoucí stav je do značné míry také důsledkem nedostatečně prováděné vnitřní kontroly v rámci příslušných orgánů a organizací.
Současný stupeň rozvoje výroby, vznik nových, z hlediska požární ochrany nebezpečných technologií, rozsáhlé používání nových materiálů apod., vytváří potenciální nebezpečí vzniku požárů a jejich intenzivního šíření. Vznikají i ztížené podmínky pro záchranu osob a majetku. Proto je třeba v současné době klást zvýšené nároky na požární ochranu. Základním úkolem na úseku požární ochrany je organizování a zabezpečování požární prevence a operativně-technické připravenosti jednotek požární ochrany k účinnému zdolávání vzniklých požárů.
Otázkami ochrany před požáry, zejména v národním hospodářství, se po roce 1970 zabývaly nejvyšší stranické orgány, vláda ČSSR a vlády republik. Usnesení těchto orgánů přijala celou řadu konkrétních opatření směřujících ke zvýšení účinnosti ochrany před požáry. Přijatá opatření znamenala přínos zejména v tom, že se zlepšila kádrová situace na úseku požární ochrany. Zkvalitnilo se také materiálně technické vybavení veřejných a závodních jednotek požární ochrany.
Součástí těchto opatření má být i nová právní úprava požární ochrany. Proto bylo přikročeno k vypracování návrhu zákona o požární ochraně. Obdobný postup je i ve Slovenské socialistické republice.
Právní úprava požární ochrany má v našich zemích dlouholetou tradici. Dokladem toho jsou požární řády měst a obcí a později zákony upravující řády požární policie. V této tradici se pokračovalo i po osvobození, kdy lidově demokratický stát věnoval už od svého počátku pozornost právní úpravě požární ochrany. Prvním zákonem z tohoto období byl zákon č. 62/1950 Sb., o ochraně před požáry a jinými živelními pohromami, který na daném stupni společenského vývoje zakotvil základní zásady činnosti státních orgánů, organizací a občanů v oblasti požární ochrany. Podrobnosti k provedení zákona upravovalo vládní nařízení č. 135/1950 Sb., o organizaci ochrany před požáry a jinými živelními pohromami.
Tento zákon byl nahrazen zákonem č. 35/1953 Sb., o státním požárním dozoru a požární ochraně. Prováděcím předpisem k němu bylo vládní nařízení č. 95/1953 Sb., o organizaci státního požárního dozoru a požární ochrany. V těchto předpisech byl výkon státní správy na úseku požární ochrany svěřen jak národním výborům, tak i orgánům státního požárního dozoru, které byly podřízeny ministerstvu vnitra.
V souvislosti se změnami v řízení národního hospodářství a s tendencí posílit působnost národních výborů a postavení dobrovolných společenských organizací při plnění úkolů státní správy, došlo k nové právní úpravě zákonem č. 18/1958 Sb., o požární ochraně. Tento zákon svěřil řízení, organizování a kontrolu požární ochrany v zásadě do působnosti národních výborů a ve vztahu k organizacím bylo řízení požární ochrany svěřeno i do působnosti jejich ústředních orgánů. Podle tohoto zákona ústřední řízení požární ochrany a dozor na ni přísluší ministerstvu vnitra.
Zákon č. 18/1958 Sb., o požární ochraně, platí v podstatě ve své původní podobě. Přímo byl změněn pouze zákonem ČNR č. 146/1971 Sb., zákonem č. 20/1975 Sb. a zákonem ČNR č. 49/1982 Sb., nepřímo pak zákonem ČNR č. 130/1974 Sb.
Nejvýznamnějším přínosem zákona č. 18/1958 Sb. bylo, že řízení požární ochrany svěřil národním výborům. Dále je třeba pozitivně hodnotit zakotvenou odpovědnost vedoucích pracovníků organizací za zabezpečování požární ochrany v organizacích. Uplatňování zákona potvrdilo, že základní principy, na kterých je budována požární ochrana, se osvědčily, a proto není třeba je v podstatě měnit.
Vedle těchto kladů má však zákon i řadu nedostatků, plynoucích z názorů a postojů, které převládaly v době jeho přípravy a schvalování. Zákon je do značné míry rámcový a odkazuje úpravu některých otázek do prováděcích předpisů, ačkoliv mnohá ustanovení těchto předpisů by měla být pro svoji zásadní povahu upravena přímo v zákoně.
Nedostatkem platného zákona je, že působnost národních výborů na úseku požární ochrany upravuje jen rámcově. Úkoly vyplývající z jejich působnosti jsou na stupni krajského a okresního národního výboru upraveny jen výjimečně a lze je vyvozovat jen nepřímo, zejména z jiných právních předpisů.
Závažným nedostatkem současné právní úpravy je, že neumožňuje dostatečný postih organizací a občanů za porušování povinností vyplývajících z předpisů o požární ochraně. Postih občanů je možný jen do 500 Kčs a postih organizací není možný vůbec. Tento stav neodpovídá škodám, které způsobují požáry.
Platná právní úprava, vzhledem k době jejího přijetí, nevyjadřuje ani federativní uspořádání státu, ani změny vyplývající ze souvisejících právních předpisů z jiných oblastí státní správy. Významu požární ochrany neodpovídají také mocensko-právní prostředky uplatňované orgány státní správy na úseku požární ochrany.
Od přijetí platného zákona uplynulo více jak 25 let. V tomto období došlo ke kvalitativním změnám ve vývoji společnosti. V důsledku těchto změn a uvedených nedostatků právní úprava na úseku požární ochrany již neodpovídá potřebám a zájmům současné etapy rozvoje naší společnosti.
Provedená politicko-právní analýza ukázala, že platná právní úprava vyžaduje doplnění celé řady ustanovení a upřesnění tak, aby byla na úrovni doby a stala se ještě účinnějším nástrojem společnosti k realizaci jejích zájmů v této oblasti. V důsledku potřeby provést rozsáhlé změny v platném zákoně, jakož i z důvodů komplexnosti a přehlednosti právní úpravy, se nejeví účelnou částečná novelizace. Bylo proto rozhodnuto připravit úplnou právní úpravu.
Nová právní úprava vychází z institutů platného zákona, které se osvědčily a v souladu s potřebami společnosti se rozšiřují o nové právní instituty. Těžiště navrhované právní úpravy směřuje především k účinnější preventivní ochraně socialistické ekonomiky. Proto se v návrhu zákona zakotvují základní povinnosti orgánů a organizací na úseku ochrany před požáry. K plnění těchto úkolů budou orgány a organizace povinny podle zákona vytvářet potřebné organizační, personální, výchovné a materiální podmínky. Zákon vytváří předpoklady pro uplatňování příslušných mocensko-právních nástrojů, zejména ukládáním pokut.
K podstatným změnám dochází také na úseku státní správy. Povaha výkonu služby v požární ochraně a zabezpečování celospolečenských zájmů vyžadují posílit vertikální řízení. V této souvislosti se nově formuluje postavení a působnost ministerstva vnitra ČSR a národních výborů na úseku požární ochrany. K prohloubení kontrolní činnosti ve vztahu k orgánům a organizacím budou tyto orgány vykonávat státní požární dozor.
Plnění úkolů národních výborů a ministerstva vnitra ČSR bude zabezpečovat nově vytvořený Sbor požární ochrany. Zřízení tohoto Sboru předpokládá některé organizační změny v soustavě národních výborů a zavedení odchylek v pracovněprávních vztazích příslušníků tohoto Sboru. Realizace těchto odchylek je podmíněna novelou § 5 zákoníku práce. Tato novelizace byla uskutečněna zákonem č. 111/1984 Sb., který schválilo Federální shromáždění dne 13. listopadu 1984.
V zákoně se také novým způsobem formulují vztahy spolupráce s dobrovolnými společenskými organizacemi, zejména Svazem požární ochrany.
Nová právní úprava zakotvuje povinnosti občanů jak při předcházení vzniku požárů, tak v souvislosti se zdoláváním požárů. Jako forma společenského ocenění činnosti na úseku požární ochrany se navrhuje možnost udělování medaile, jakož i věcných a peněžitých dar