Důvodová zpráva k zákonu č. 320/2015 Sb., o hasičském záchranném sboru

Návrh zákona

Návrh vychází z analýzy právního a skutkového stavu, jejímž výsledkem je potřeba nově upravit postavení a organizaci Hasičského záchranného sboru České republiky (dále jen „hasičský záchranný sbor“) v návaznosti na změny, které v období od nabytí účinnosti dosavadní právní úpravy nastaly v oblasti právní i věcné. Jedním z příkladů může být zákon č. 362/2003 Sb., na jehož základě byla ze zákona č. 238/2000 Sb. vypuštěna úprava problematiky služebního poměru, která tvořila významnou část novelizované právní úpravy.

Lze tedy konstatovat, že současné právní zakotvení postavení a působnosti hasičského záchranného sboru v zákoně č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, představuje „roztříštěnou“ právní úpravu, která odpovídá době vzniku tohoto právního předpisu a provedeným novelizacím, kdy z tohoto zákona zbylo „torzo“ několika ustanovení. V tomto směru je nutné provést zásadní změnu právní úpravy zakotvení hasičského záchranného sboru v právním řádu České republiky. Cesta novelizace stávajícího právního předpisu se nejeví jako efektivní. Novelizace by byla rozsáhlá a s ohledem na zásady uvedené v legislativních pravidlech vlády je zvolena cesta nového právního předpisu. Kromě úprav pravomocí a působností hasičského záchranného sboru jsou v návrhu nové právní úpravy reflektovány také závěry přijímané v materiálech nelegislativní povahy schvalovaných zejména vládou České republiky. K nejzásadnějším patří především:

Tyto nelegislativní dokumenty nastínily vývoj v oblasti bezpečnosti a k jejich realizaci je nezbytné určité přenesení uvedených závěrů a úkolů do zákonných předpisů. Jedním z klíčových subjektů v oblasti bezpečnosti je právě hasičský záchranný sbor a pro to, aby mohlo dojít k naplnění směru, který vláda vytyčila, je zásadní zakotvit rozhodující pro danou realizaci v právním předpise. Dalším důvodem, který vede k nezbytnosti nové právní úpravy, je obecný společenský vývoj, vývoj v oblasti technologií, komunikačních a informačních systémů či řešení dalších otázek, které byly identifikovány za doby účinnosti stávající právní úpravy a jejichž řešení se stalo aktuální s přípravou nového právního předpisů. V případě, kdy by nedošlo k uvedeným krokům, není vyloučeno, že by pozice hasičského záchranného sboru při plnění svého poslání byla značně omezená.

Bezpečnostní systém České republiky obecně vychází z pojetí nastaveného v rámci ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb.. Jedná se konkrétně o čl. 3, který stanoví, že zajištění bezpečnosti je v působnosti ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů, záchranných sborů a havarijních služeb. Z takto nastaveného systému je potřeba vycházet a stanovovat v příslušných právních předpisech potřebné k výkonu této povinnosti. Současné znění zákona o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů tuto záležitost v dnešní době již nesplňuje. Obecně se ukazuje, že některé nemají odpovídající právní základ a je potřeba je v současné době jednoznačně definovat. Jedná se zejména o vazbu na finanční náklady spojené s řešením takovýchto úkolů.

Dosavadní právní úprava je obsažena především v zákoně č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Úpravu některých dílčích problematik obsahuje prováděcí právní úprava.

V dosavadní právní úpravě je vymezeno zřízení hasičského záchranného sboru, jeho postavení, úkoly, organizace a řízení, povinnosti, oprávnění a prostředky příslušníka hasičského záchranného sboru. Tato právní regulace rovněž ukládá některé povinnosti i zaměstnancům, které reliktně označuje za „občanské zaměstnance“. Po přijetí zákona č. 362/2003 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, přestala být součástí zákona č. 238/2000 Sb. významná část upravující problematiku služebně právních vztahů. Dosavadní právní úprava po této zásadní novelizaci představuje úpravu, kterou lze charakterizovat nikoli jen jako roztříštěnou, ale i jako úpravu, která již nevyhovuje požadavkům kladeným na právní úpravu (nejen) veřejných sborů. Potřebné změny nelze efektivně dosáhnout dílčí novelizací. Řešením je nová právní úprava reagující na změny ve společnosti a v praxi na úseku vnitřní bezpečnosti, úprava vytvářející odpovídající právní prostředí pro účinné plnění bezpečnostní funkce státu.

V dosavadní platné právní úpravě, ačkoli se jedná o úpravu statusu veřejného sboru, absentuje celá řada právních řešení. Jedná se například o oblast práce s informacemi. Přehlédnout nelze ani její již zmíněnou určitou nesystematičnost a roztříštěnost.

Adresátem předmětné právní regulace jsou zejména příslušníci a zaměstnanci plnící úkoly svěřené hasičskému záchrannému sboru. Regulace se nově dotkne i jednotek dobrovolných hasičů, které podle návrhu § 10 jsou buď zcela, nebo zčásti začleněny do odřadu civilní obrany, který je určen k plnění úkolů za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Adresátem předmětné právní regulace jsou i bývalí příslušníci. Právní úprava totiž těmto bývalým příslušníkům umožňuje nosit při vhodných příležitostech služební stejnokroj s odlišujícím označením. Návrh právní úpravy zachovává možnost spolupracovat a navazovat další vztahy, ukládat v rámci bezprostředního zásahu, aby někdo něco strpěl nebo nějak konal apod. Adresátem návrhu právní úpravy jsou i osoby, které musí používat zvláštní způsob tísňového volání nebo při jejichž záchraně je nutno uplatnit zvláštní pravidla a postupy při záchraně osob. Specifickým adresátem jsou právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby dotčené úpravou ochrany názvu hasičského záchranného sboru.

Okruh adresátů je obdobný při variantách řešení 1 nebo 2.

Varianta 1 a 2 přináší prospěch osobám, které musí používat zvláštní způsob tísňového volání nebo při jejichž záchraně je nutno uplatnit zvláštní pravidla a postupy při záchraně osob.

Návrh žádné z variant řešení neobsahuje úpravu, která by někomu umožnila získat dodatečný prospěch nebo by někoho poškodila (za poškození nelze považovat právní úpravu zajišťující ochranu názvu hasičského záchranného sboru a ochranu symbolů hasičského záchranného sboru).

Cílem navrhované právní úpravy je dosažení stavu, kdy postavení hasičského záchranného sboru bude regulováno právní úpravou koncipovanou přehledně a systematicky správně. Tato úprava bude obsahovat právní řešení, jež stávající právní úprava neobsahuje. Na základě analýzy skutkového stavu pak nová právní úprava obsahuje právní instituty, které oproti stávajícím institutům vyhovují z hlediska aplikační praxe.

Za zásadní problém, který nová právní úprava řeší, lze označit zejména problematiku práce s informacemi. Přehlížet však nelze ani celou řadu dílčích problémů, například vytvoření právního základu pro plnění mimořádných úkolů, kdy není v daný okamžik k dispozici jiný vhodný plnitel. Za situace, kdy je ohroženo například veřejné zdraví, úprava tohoto druhu přispěje k rychlé realizaci nezbytných opatření bez nutnosti složitě zkoumat, zda se při plnění tohoto zásadního a nezbytného veřejnoprávního úkolu pohybuje hasičský záchranný sbor, jako „univerzální plnitel“, v zákonných mezích. Z hlediska bezpečnosti státu tvoří významnou část návrhu „organizační součást“, která je připravována k plnění úkolů pro dobu ohrožení státu nebo válečného stavu, tedy pro stavy, kdy je nutno přijímat specifická, tomuto stavu odpovídající, opatření.

Nepřijetí nové právní úpravy zakonzervuje stávající právně již nikoli optimální stav. Absentovat bude řádná úprava celé řady právních institutů, které lze považovat za významné z hlediska bezpečnosti České republiky.

Varianta č 0 – ponechání současného stavu

V případě neprovedení legislativní změny bude zachován dosavadní právně nikoli optimální stav, kdy absentují odpovídající pravidla například pro práci s informacemi, plnění mimořádných úkolů, eliminaci nebezpečí spojeného s věcí nebo přepravou nebezpečných věcí. Hasičský záchranný sbor pak bude postrádat i další veřejnoprávní zmocnění pro činnost na svěřeném úseku. Dojde tedy k zakonzervování tohoto právně i věcně ne zcela vyhovujícího stavu.

Varianta č. 1 - novelizace dosavadní právní úpravy

Dosavadní právní úpravu (zákon č. 238/2000 Sb.) by bylo možné i nadále více méně efektivně aplikovat po nezbytné novelizaci (například doplněním právní regulace na úseku práce s informacemi). Dosažení optimálního stavu by však vyžadovalo provedení legislativních zásahů (zpřesnění a doplnění) v takovém rozsahu, že se jeví legislativně nevhodné jít touto cestou. Uvažovat o této variantě by bylo možné v případě snahy o odstranění dílčích problémů. Dosažení plánovaných legislativních cílů však při využití úpravy jako nosiče změn, není fakticky možné. V rámci této varianty by totiž byla předložena v podstatě nová právní úprava, avšak nikoli ve formě souvislého normativního textu, ale novelizačních bodů.

Varianta č 2 - předložení nové právní úpravy

Výhodou této varianty je, že umožňuje převzít to, co se v dosavadní právní úpravě osvědčilo, v řadě případů však nutně toliko v modifikované podobě. Současně lze novou právní úpravu doplnit o problematiku, která v právním řádu absentuje. Je to již například zmíněná práce s informacemi.

Všechny tři varianty s sebou nesou stejné, tedy nulové, náklady. Poslední z těchto variant (nová právní úprava) však vytváří předpoklad pro přijetí nové, více než desetileté zkušenosti zohledňující, právní úpravy, která mimo to reaguje na právní a věcné změny. Její mínusy, v porovnání s dalšími variantami, shledány nebyly.

Žádné přímé i nepřímé náklady

Žádné přímé i nepřímé náklady oproti úpravě .

Žádné přímé i nepřímé náklady oproti úpravě .

Nepředstavuje žádný přínos, pokud za takový přínos nepovažujeme fakt, že nebude nutné provést nezbytný legislativní proces.

Představuje dílčí přínos v podobě právní úpravy, která na rozdíl od varianty 2. bude předložena v podobě novelizačních bodů.

Vytváří předpoklad pro přijetí nové, více než desetiletou zkušenost zohledňující právní úpravy, která reaguje na právní a věcné změny. Na základě uvedeného bylo rozhodnuto předložit zcela novou právní úpravu statusu hasičského záchranného sboru a jeho příslušníků a zaměstnanců.

Absence legislativního procesu. Zakonzervuje stávající, ne zcela vyhovující právní stav.

Umožní odstranit dílčí problémy. Odstranění všech problémů by znamenalo předložení v podstatě nové právní úpravy, avšak nikoli ve formě souvislého normativního textu, ale novelizačních bodů.

Tato varianta umožní legislativně optimálním způsobem doplnit právní řád o nové právní instituty a modernizovat stávající právní instituty. Návrh zákona také důsledně vymezuje odpovědnostní vztahy. V případě rozhodování jsou zavedeny odpovídající standardy a kritéria, podle kterých se bude postupovat. Návrh zákona současně nevylučuje aplikaci obecných procesních úprav.