Důvodová zpráva k zákonu č. 250/2021 Sb., o bezpečnosti práce v souvislosti s provozem vyhrazených technických zařízení a o změně souvisejících zákonů

V současné době je nedostatečně vyjasněno vymezení působností ve vztahu k předpisům určeným pro regulaci vnitřního trhu, ale i nesoulad současné právní úpravy s rozvojem nových technických předpisů, a to jak s ohledem na používané pojmy, tak s požadavky na bezpečnost technických zařízení a odbornou způsobilost osob těmito předpisy zmiňovanými. To vedlo k potřebě vytvořit novou právní úpravu v dané oblasti s přihlédnutím k technickému pokroku.

Z tohoto důvodu byla Ministerstvem práce a sociálních věcí sestavena pracovní skupina ze zástupců Hospodářské komory České republiky, asociací vyhrazených technických zařízení a zástupců provozovatelů vyhrazených technických zařízení, aby mohla být problematika podrobena hluboké odborné diskusi a ze vzniklých podkladů a závěrů byl Státní úřad inspekce práce pověřen Ministerstvem práce a sociálních věcí na základě výsledků z pracovních skupin vytvořit věcný návrh zákona o bezpečnosti provozu vyhrazených technických zařízení. Z hlediska nového zakotvení dané problematiky v rámci právního řádu, byl zákon č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění pozdějších předpisů, a prováděcí předpisy k němu, podrobeny konstruktivní kritice. Byla vyhodnocována efektivita těchto předpisů, zda splňují požadavky kladené odbornou praxí na moderní úpravu této problematické oblasti, a zda je možné alespoň dílčím způsobem navázat na dosavadní úpravu.

Příprava nové právní úpravy je aktuální v souvislosti s právními předpisy přijatými v posledních deseti letech, které upravují zajišťování dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a výkon inspekce práce. Odborná veřejnost oprávněně očekává, že ruku v ruce s těmito právními předpisy se promítnou nezbytné změny i do právní úpravy stanovující povinnosti subjektům v oblasti vyhrazených technických zařízení a že také dále dojde k úpravě podmínek pro jejich obsluhu a ověřování jejich technické bezpečnosti spolu s podmínkami provozu.

Předkládaný návrh zákona o bezpečnosti provozu vyhrazených technických zařízení vychází ze zhodnocení stávajícího právního stavu a z poznatků získaných praktickou aplikací zastaralých pravidel při zajišťování bezpečnosti provozu výše uvedených technických zařízení, tj. zařízení, která při nesprávném použití, výskytu provozních rizik vyvolávajících nebezpečné situace nebo nevhodném provozování, představují závažné nebo vysoké riziko ohrožení životů a zdraví osob, majetku nebo životního prostředí.

V oblasti bezpečnosti provozu technických zařízení jde především o velmi specifické druhy zařízení, a to technická zařízení s vyšší mírou ohrožení života a zdraví. Tato specifická skupina zařízení (jinak „vyhrazená“, „určená“ či „vybraná“) je předmětem právních úprav v gesci několika rezortů (Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo dopravy) a ústředních správních orgánů (Státní úřad pro jadernou bezpečnost a Český báňský úřad). Bližší specifikace a jejich určení stanovují především prováděcí právní předpisy k zákonu č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, zákonu č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, zákonu č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších přepisů, zákonu č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákonu č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Společným jmenovatelem všech takových zařízení je jednotné stanovení jejich druhů, pro které jsou rezortními právními předpisy určovány závazné požadavky a podmínky pro jejich bezpečný provoz. Jedná se o elektrická, zdvihací, plynová a tlaková zařízení. Pro úplnost je vhodné dodat, že v právních předpisech v působnosti Ministerstva dopravy, Ministerstva obrany, Českého báňského úřadu a Státního úřadu pro jadernou bezpečnost je tato skupina zařízení ještě rozšířena o další druhy zařízení určených pro specifické účely a prostředí. Na tato vyhrazená technická zařízení se vztahuje povinnost provádět pravidelné revize a kontroly v periodických cyklech, které blíže specifikují další legislativní požadavky a normy. O vykonaných revizích je vystavena revizní zpráva, která musí být uchována a na vyžádání kontrolního orgánu předložena. Revize a zkoušky smí provádět pouze příslušný revizní technik¹⁾.

V rámci vývoje legislativy upravující veřejný zájem v této oblasti došlo postupně k výrazné diferenciaci podmínek a požadavků pro provoz zmiňovaných druhů technických zařízení a podmínek režimu ověřování jejich bezpečnosti.

Základním impulsem změn v oblasti jejich provozu bylo přijetí nové právní úpravy v oblasti uvádění výrobků na trh, kterou byly transponovány předpisy Evropského společenství (dnes předpisy Evropské unie) harmonizované podle článku 100a Smlouvy o založení EHS (dnes lze sbližování právních předpisů členských zemí najít ve Smlouvě o fungování Evropské unie v čl. 114).

Transpozice těchto změn, provedená zejména zákonem č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 22/1997 Sb.“), a jeho prováděcími právními předpisy, měla významný dopad i na obsah činností vykonávaných při ověřování stavu bezpečnosti technických zařízení v provozu. Zejména v praxi to znamenalo významnou změnu pojetí ochrany tohoto veřejného zájmu.

Stanovený výrobek (technické zařízení), který naplnil definiční znaky a požadavky zákona č. 22/1997 Sb. a jeho prováděcích předpisů, a je uveden na trh nebo do provozu a provozován v souladu s návodem k použití, je považován za výrobek pro jeho uživatele bezpečným. Nutno zdůraznit, že pro jeho bezpečné používání je zde důležitou podmínkou dodržení účelu a podmínek zacházení a užití stanovených výrobcem v návodu na použití, který je součástí průvodní dokumentace výrobku (dále jen „průvodní dokumentace“)²⁾. Tyto nové principy však nebyly plně respektovány právní úpravou v oblasti vyhrazených technických zařízení. Zejména se jedná o jejich nedostatečné provázání s názvoslovím, definicemi a požadavky technických předpisů, včetně implementace pravidel pro volný pohyb zboží a nově i služeb v rámci jednotného evropského trhu.

Dne 31. 3. 2016 byl ve Sbírce zákonů zveřejněn pod č. 90/2016 Sb., zákon o posuzování shody stanovených výrobků při jejich dodávání na trh, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 90/2016 Sb.“). Tento zákon s účinností od 15. 4. 2016 zapracovává příslušné předpisy Evropské unie o společném rámci pro uvádění výrobků na trh a upravuje postup státních orgánů při ochraně trhu před výrobky, které by mohly ohrozit život, zdraví, majetek nebo životní prostředí nebo jiný veřejný zájem. Navazuje přitom na rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 768/2008/ES o společném rámci pro uvádění výrobků na trh, ale především je určen k transpozici evropských směrnic nového legislativního rámce (tzv. NLF) z oblasti dodávání výrobků na trh.

Zmíněná evropská , na níž ta česká navazuje, je reálným projevem NLF pro oblast uvádění výrobků na trh. Změny, které měly být do českého právního řádu v souvislosti se směrnicemi NLF implementovány, byly vyhodnoceny před zahájením prací nad zákonem č. 90/2016 Sb., jako změny koncepčního charakteru a překračující možnosti pouhé novely zákona č. 22/1997 Sb. Cílem bylo vytvořit vhodný a účinný regulační model umožňující inovaci technologií a posílení konkurenceschopnosti evropského průmyslu.

V této souvislosti jsou klíčová evropská nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 764/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví postupy týkající se uplatňování některých vnitrostátních technických pravidel u výrobků uvedených v souladu s právními předpisy na trh v jiném členském státě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 3052/95/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93. I jejich prostřednictvím má docházet ke zlepšení kvality prací prováděných subjekty působícími při zkoušení a certifikaci výrobků. Rámec dále přináší větší konzistenci celému regulatornímu rámci pro výrobky, a zjednodušuje jeho aplikaci.

Přijetím zákona č. 124/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 174/1968 Sb., zákon č. 61/1988 Sb., a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, započal vzájemně odlišný vývoj úprav požadavků pro různé rezorty. Přijetím tohoto změnového zákona dochází k rozdělení původně společných vyhlášek Českého úřadu bezpečnosti práce a Českého báňského úřadu, které určovaly vyhrazená technická zařízení a stanovovaly podmínky pro zajištění jejich bezpečnosti. Příslušnou novelou zákona bylo Ministerstvo práce a sociálních věcí a Český báňský úřad zmocněno upravit svými vyhláškami předpoklady kladené na odbornou způsobilost organizací a fyzických osob k činnostem na vyhrazených technických zařízeních a upravit způsoby prověřování jejich odborné způsobilosti.

Český báňský úřad vydal na základě nového zmocnění prováděcí právní předpisy - vyhlášky č. 74/2002 Sb. a č. 392/2003 Sb. - jimiž reagoval v rámci své působnosti na potřeby regulace podmínek a požadavků bezpečného provozu zařízení. Současně s těmito novými právními předpisy byly vydány vyhlášky č. 393/2003 Sb., č. 394/2003 Sb. a č. 395/2003 Sb., novelizující původní prováděcí právní předpisy k zákonu č. 174/1968 Sb., kterými se určují vyhrazená technická zařízení a stanoví některé podmínky k zajištění jejich bezpečnosti.

Cílem těchto novel bylo nově upravit jak vztah vůči vyhrazeným technickým zařízením podléhajícím státnímu odbornému dozoru podle zvláštních právních předpisů, tak vůči postupům posuzování shody podle zákona č. 22/1997 Sb. Jedná se však o úpravu, která nemění principy prováděných činností organizace státního odborného dozoru a zachovává je. K zásadnímu přepracování těchto vyhlášek již nedošlo, a to zejména z důvodu nedostatečného zmocnění v zákoně č. 174/1968 Sb., a nastavené právní úpravě, která v prováděcích právních předpisech ukládá povinnosti právnickým a podnikajícím fyzickým osobám nad rámec tohoto zákona.

V rámci vývoje právních předpisů v oblasti uvádění výrobků na trh, kterými byly transponovány předpisy Evropské unie, byly po roce 2000 eliminovány případné duplicity činností v technických předpisech ve vztahu k zákonu č. 22/1997 Sb. Konkrétně byly vyňaty technické požadavky a duplicitní postupy při ověřování stavu technického zařízení při jejich uvádění do prvního provozu, a to u technického zařízení, které splňuje parametry výrobku podle zákona č. 22/1997 Sb., a nebylo-li nutné z hlediska tehdejšího čl. 30 Smlouvy o založení EHS (nyní čl. 36 Smlouvy o fungování Evropské unie) upravit zvláštní požadavky pr